领土过大导致治理困难，从乌拉尔山脉到天山，从长崎到珀斯，帝国的版图横跨了半个地球。但版图大不等于治得好，事实上，版图越大越难治。

朱慈炯在御书房里召集了一场特殊的会议，没有六部尚书，没有内阁大学士，只有他和四位皇后。

“领土太大了，”他指着地图说，“直隶制只适合核心区。西伯利亚、西域、澳大利亚这些地方，你派一个县令去，他连当地话都听不懂，怎么管？”

“那就不管，”叶卡捷琳娜说，“或者说，换个方式管。”

陈婉儿接话：“你是说，让他们自己管自己？”

“不是完全放手，”叶卡捷琳娜在地图上画了几个圈，“核心区直隶，中原、南洋、安南这些地方，由中央直接管辖。藩属自治，东瀛、朝鲜这些地方，保留本地统治者，但接受册封、纳贡、驻军。”

素帕玛点头：“暹罗本来就是这种方式，我以巡抚之尊行王族之政，暹罗贵族没有异议。”

朱慈炯看着地图，这个方案的核心很简单：能管的直接管，管不了的间接管。就像他当年在海上学会的道理，你不可能一个人干完所有的活，你得学会分派。

“核心区直隶+藩属自治，”他在地图上写下了四个字，“联邦制。”

他写下“联邦制”三个字时，脑子里有了一个构想。联邦之制，如汉之州、唐之道，分权而不分裂，集权而不僵化。每个大区都是一方强国。联邦制的核心道理很简单：中央管大事、地方管小事。大事是什么？外交、军事、货币。小事是什么？内政、教育、风俗。中央不管地方的鸡毛蒜皮，地方也不碰中央的红线。

但这个方案在朝堂上引发了轩然大波。

内阁首辅周德发第一个站出来反对，“陛下！联邦等于分裂！周朝封建诸侯，终成春秋战国之乱，殷鉴不远啊！”

六部尚书里有一半跟着跪下，“陛下，藩属自治就是放虎归山！今日让他们自治，明日他们就会称王称帝，到时候再收回来，又要死多少人？”

朱慈炯听完，没有发怒。

他站起来，走到殿中央，看着那群跪在地上的大臣。

“你们说得对，联邦有风险。周朝封建确实导致了春秋战国。”他的声音很平，“但你们忘了一件事，周朝八百年。八百年里，前四百年天下太平、百姓安居。那是后四百年才乱的。”

他顿了顿，“而秦朝废封建、行郡县，二世而亡。十四年。”

大殿里静得能听到烛花爆裂的声音。

“我不是说郡县不好，核心区必须郡县。但帝国太大了，你们谁告诉我，派一个只会说官话的县令去西域管一群说突厥语的牧民，他怎么管？写信？写什么？‘尔等速速缴税’？他们连汉字都不认识！”

没有人回答。

“联邦不是分裂，是务实。”朱慈炯走回龙椅坐下，“你们担心藩属造反？那就驻军。担心藩属不纳贡？那就定规矩。担心藩属离心？那就让他们过得比独立更好。”

他说完这句话，大殿里安静了。不是被说服了，是在消化。“让他们过得比独立更好”，这句话太重了。重在哪里？重在对帝国国力的要求上。藩属过得比独立好。意味着帝国的经济实力要碾压一切独立国家。做不到这一点，联邦制就是空话。藩属不傻。过得不好自然离心。过得好了，谁愿意反？